פסק-דין בתיק בג"ץ 7138/03

המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור:

1.        המשותף לשבע העתירות שבפנינו הוא, שהן עוסקות בשאלת הליך קבלתן וחוקתיותן של הוראות חוק בתוספת לפרק ב' לחוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003-2004), התשס"ג-2003 (להלן: חוק האיחוד). עניינו של חוק זה, הוא באיחוד רשויות מקומיות.

           העותרים הם מספר מועצות מקומיות, אשר באיחודן עוסק חוק האיחוד, וכן נציגים שלהן או תושבים בהן. המועצות המקומיות העותרות הן: יאנוח-ג'ת, מכבים-רעות, עוספיה, גבעת עדה וכנרת. כן נכללים בין העותרים האגודה השיתופית גני יהודה. ביום 10.10.03 החלטנו לדחות את העתירות, והודענו שהנימוקים להחלטה יינתנו במועד אחר. להלן נביא את נימוקינו.

רקע, עיקרי העובדות והליכים

2.        ביום 25.3.03 קיבלה ממשלת ישראל החלטה ליזום איחוד רשויות מקומיות, בדרך של חקיקה ראשית. ביסוד ההחלטה עמדה המטרה לצמצם את מספר הרשויות המקומיות בארץ ובכך לייעל את ניהולן של הרשויות המקומיות ולחסוך בהוצאה הציבורית. תוכנית האיחוד התבססה, בעיקרה, על המלצות בשני דינים וחשבונות - דין וחשבון של ועדת בן שחר משנת 1998, ודין וחשבון של המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה. לאחר דיונים והתייעצויות שנערכו במשרד הפנים, נוסחה רשימה של רשויות מקומיות אשר הומלץ לאחדן. רשימה זו אושרה, בהתאם לאמור בהחלטת הממשלה, על ידי ועדה שכללה את המנהל הכללי של משרד הפנים, המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה והממונה על התקציבים וכן על ידי שר האוצר. על בסיס רשימה זו הונחה ביום 30.4.03 על שולחן הכנסת הצעת חוק, אשר כללה כשבעים מקבצים של מאה שמונים ושמונה רשויות מקומיות אשר הומלץ לאחדן. הצעה זו עברה בקריאה ראשונה.

           עוד לפני שהונחה ההצעה על שולחן הכנסת, החליט שר הפנים על קיום שימוע ציבורי לעניין איחוד הרשויות. הודעות בדבר האיחוד הצפוי פורסמו בעיתונות והובאו לידיעת הציבור הרחב, כמו גם לידיעת ראשי הרשויות המקומיות המיועדות לאיחוד. מנכ"ל משרד הפנים מינה שבע ועדות ציבוריות, לפי מחוזות (להלן: הוועדות הציבוריות המחוזיות), אשר תפקידן היה לשמוע את עמדת הגופים הרלוונטיים לעניין האיחוד הצפוי. בראש כל אחת מן הוועדות הציבוריות המחוזיות עמד איש מקצוע בתחום התכנון או השלטון המקומי והיו חברים בה משפטן, איש כספים והממונה על המחוז הנוגע לעניין. הוועדות קיבלו חומר בכתב, ובהמשך הוחלט כי נציגי הרשויות המקומיות יהיו רשאים להשמיע את טיעוניהם גם על פה.

           בתחילת חודש יוני 2003, לאחר שהסתיים הליך השימוע, הגישו הוועדות את המלצותיהן לשר הפנים. על בסיס המלצות אלה, גובשה הצעת חוק מתוקנת. שר הפנים העביר לוועדה המשותפת של ועדת הפנים וועדת הכספים (להלן: הוועדה המשותפת) רשימה של שלושים וארבעה מקבצי רשויות אשר אותן הוא ממליץ לאחד. הוועדה המשותפת ערכה בחודש יולי מספר ישיבות בנוגע לאיחוד הרשויות. נוכח ההבדל המהותי בין מספר הרשויות אשר הוצע לאחד מלכתחילה, לבין המספר שהוצע לאחד בשלב הזה, הועלתה השאלה האם יש בכך "נושא חדש" המצדיק הצבעה מחודשת, במליאת הכנסת. השאלה הועברה לוועדת הכנסת אשר הכריעה כי לא מדובר בנושא חדש. ביום 30.7.03 התכנסה הוועדה המשותפת לדיון סופי בהצעת החוק. לדיון הוזמנו נציגי הוועדות הציבוריות ונשמעו במהלכו חלק מנציגי הרשויות המקומיות. בתום הדיון העבירה הוועדה למליאת הכנסת את תוצאות דיוניה, אשר כללו נוסח אשר על פיו יתקיים איחוד של עשרים ותשע רשויות בשנים עשר מקבצים. ביום 31.7.03 אושר החוק בקריאה שנייה ושלישית. נקבע בו, כי הבחירות ברשויות המאוחדות תתקיימנה ביום 28.10.03.

3.        טענות העותרים בעתירות השונות הנן בשלושה מישורים. במישור האחד, הם תוקפים את הליך חקיקת חוק האיחוד; במישור השני, הם טוענים נגד חוקתיותו של חוק זה; ובמישור השלישי, הם כוללים טענות פרטניות רבות, אשר חלקן חוזרות במספר עתירות וחלקן מיוחד לעתירה מסוימת. להלן אתייחס לאותן טענות, מבין הטענות הרבות, המצדיקות התייחסות.

פגמים בהליך החקיקה

4.        סמכותו של בית משפט זה להתערב בהליכי החקיקה של הכנסת פורשה משך שנים כסמכות מצומצמת ביותר. הנטייה היא שלא להתערב בהליכים אלה, לבד ממקרים שבהם הפגיעה בערכים ובעקרונות יסוד במשפטינו החוקתי הנה פגיעה שעוצמתה קשה וניכרת. עמד על כך השופט ברק, בציינו:

"בית המשפט מתערב בהליכים פנים פרלמנטריים רק כאשר נטענת פגיעה ניכרת שיש בה פגיעה בערכים מהותיים של משטרינו החוקתי" (בג"ץ 761/86 ח"כ מוחמד מיעארי נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מב(4) 868, 874-873).

           ובאחת הפרשות הבעתי את דעתי, כי:

"שאלת כוחו של בית משפט זה להצהיר על בטלותה של חקיקה ראשית, בשל פגמים שנפלו (אם נפלו) בהליכי החקיקה הקבועים בתקנון הכנסת, אינה שאלה פשוטה. עד כה, אין תקדים להתערבות כזו, אף שבעיקרון הוכר כוחו של בית המשפט לעשות כן (דברי השופט ברק בבג"צ 975/89 Nimrodi Land Development Ltd נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מה(3) 154, בעמוד 157 לפסק הדין). להשקפתי, ראוי לאמץ בסוגיה זו גישה עקרונית, המעניקה את המשקל ההולם למעמדה של הכנסת כבית המחוקקים של המדינה. בדיון בטענות אלה, ראוי כי בית המשפט יתקדם ממקרה למקרה בזהירות הראויה, וישקול מתן הצהרה על בטלותה של חקיקה ראשית על בסיס של פגם בהליך חקיקה כאמור, רק במקרים נדירים של פגם היורד לשורשו של ענין (בג"ץ 4513/97 עליאן אבו ערער נ' יושב ראש הכנסת דן תיכון, פ"ד נב(4) 26, 38-37; וראו גם: א' רובינשטיין וב' מדינה המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל (מהדורה חמישית כרך א', תל אביב, תשנ"ז) 419-424).

           כפי שאפרט להלן, איני סבור כי בחוק האיחוד נפל פגם הפוגע פגיעה בערכי היסוד של משטרנו החוקתי אשר מצדיקה את התערבותנו.

5.        העותרים טענו בפנינו טענות רבות בדבר אופיו של השימוע שנערך במסגרת חקיקת חוק האיחוד. לטענתם, חלק מראשי הרשויות כלל לא ידעו על קיומה של הישיבה האחרונה והמכריעה - זו שהתקיימה ביום 30.7.03 - בפני הוועדה המשותפת. למעשה, כך נטען, אף ראש רשות לא הוזמן לדיון במפורש והודעות על הדיון נשלחו אל ראשי הרשויות לידיעה בלבד. במהלך ישיבה זו איפשרה הוועדה המשותפת, באופן מפתיע, לראשי רשויות שהיו נוכחים באותה השעה במקום, לטעון בפניה את טיעוניהם. ראשי רשויות שנכחו בישיבה וטענו בפני הוועדה הפעילו עליה לחצים, וכתוצאה מאותם לחצים, בסופו של אותו הלילה, הוציאה הוועדה נוסח מתוקן אשר צמצם את מספר הרשויות המיועדות להתאחד. מרבית הרשויות, אשר ראשיהן טענו באותו הלילה בפני הועדה, הוצאו מן הרשימה בנימוקים שונים. עוד נטען על ידי העותרים, כי הוועדה המשותפת לא בחנה לגופו כל איחוד שהוצע מתוך שנים עשר האיחודים שאושרו בסופו של דבר, אלא הצביעה על כולם כמקבץ אחד. בנוסף, העותרים טוענים כי הצעת החוק הובאה בפני מליאת הכנסת לקריאה שניה ולקריאה שלישית שעות ספורות בלבד לאחר גיבוש נוסח החוק על ידי הוועדה המשותפת, ביום האחרון למושב הכנסת. גם בכך יש, לטענתם, כדי להצדיק את בטלותו של חוק האיחוד.

6.        יש לדחות טענות אלה. חובת השימוע, חלה במהותה, על הרשות המנהלית (י' זמיר הסמכות המנהלית כרך ב', תשנ"ו, 802). חובת שימוע כזו אינה חלה בפני ועדות של הכנסת, כשעסקינן בחקיקה ראשית, וכבר נאמר בעניין זה:

"אכן, גם הכנסת "שומעת", בטרם תסיים את הליך החקיקה, גורמים מעוניינים, אך שמיעה זו אינה נעשית בדרך של שמיעה "אינדיבידואלית", אלא בדרך של שמיעה "מוסדית", הנובעת מעצם המבנה של הכנסת, המורכבת מחברי כנסת, החברים בסיעות ובמפלגות, המייצגים קשת של השקפות ודעות. בחקיקת של כל חוק באים לידי ביטוי השקפות אלה, ובכך ניתן ביטוי - ולו כללי - לעקרון השמיעה. מעבר לכך אין לדרוש מהכנסת בפועלה כרשות מחוקקת." (בג"ץ 975/89 NIMRODI נ' דב שילנסקי, פ"ד מה(3) 154, 158-157).

           דברים דומים נאמרו על ידי בית משפט זה, בנוגע לחוק האיחוד, במסגרת עתירה אשר הוגשה בשלב מוקדם יותר של הליך החקיקה:

"לא מצאנו בטענות העותרים עילה להתערבותנו. אכן, משהחליטה הממשלה על הגשת הצעת חוק בכנסת אין היא חייבת לקיים הליכי שימוע, הנדרשים לצורך קבלת החלטה מינהלית. ואילו הליכי החקיקה עצמם, המושתתים על שלוש קריאות במליאת הכנסת ודיון מעמיק באחת מוועדות הכנסת, מאפשרים לציבור המעוניין לומר את דברו" (בג"ץ 3468/03 מרכז המועצות האזוריות נ' ממשלת ישראל, תק-על 2003(2) 704, 705).